Wrocławskie rady osiedli – zbędny balast czy tylko do poprawki?

 In MIASTO, OBYWATEL, ROZWÓJ

Temat jakości funkcjonowania wrocławskich rad osiedli w ostatnich latach podejmowano wielokrotnie. Wypowiadały się władze miasta, naukowe autorytety, grono społeczników, wskazywano na doświadczenia z innych miast w Polsce i za granicą. Jednym z głównych punktów zapalnych stanowiły – frekwencja podczas wyborów do rad osiedli oraz ich niewielkie uprawnienia. Istotnie, w przeprowadzonych w maju 2013 r. wyborach wzięło udział 15214 wyborców, co daje niespełna 4% uprawnionych do głosowania wrocławian. To nie może być jednak głównym kryterium oceny.

Jak stwierdził w lutym 2015 r. Prezydent Wrocławia, Rafał Dutkiewicz, w liście do Gazety Wyborczej: “Jesteśmy w okresie przejściowym. Przyjęliśmy postawę niezwykle wnikliwego, ale i uczestniczącego obserwatora ostatnich przemian. To z nich wyłoni się nowy model zarządzania miastem. Czas na decyzje, czy Wrocław podzielimy na dzielnice, czy na osiedla, czy dodatkowo jeszcze bardziej wzmocnimy pewnego rodzaju inicjatywy obywatelskie, jeszcze nie nadszedł. Społeczny i ustrojowy model funkcjonowania Wrocławia w przyszłości będzie musiał łączyć wszystkie przywołane i zapewne kilka jeszcze innych sposobów myślenia i współdecydowania o mieście”.

Zacznijmy jednak od początku. Doświadczamy postępującego procesu suburbanizacyjnego, tworzą się aglomeracje, a według ONZ do roku 2030 4,9 miliarda ludzi, czyli 60% populacji świata, będzie mieszkało w obszarach miejskich – tylko w tym okresie populacja miejska powiększy się o 2 miliardy osób. Miasta zmieniają się dynamicznie, zaś granice w zakresie przestrzennym czy społecznym między dzielnicami czy osiedlami nie zawsze są uchwytne. Wyodrębnienie osiedli jako jednostek odmiennych od sąsiednich nie zawsze jest oczywiste. Rady osiedli jako wyodrębnione jednostki pojawiły się w XIX wieku w kontekście planowania urbanistycznego. Ebenezer Howard stworzył koncepcję miasta-ogrodu, która zakładała stworzenie obszarów mieszkalnych, oddzielonych od zatłoczonego centrum, dających komfort życia wśród zieleni, w dobrych warunkach sanitarnych. Osiedla miały zapewnić wysoką jakość życia (dostęp do zieleni, światła słonecznego, urządzeń sanitarnych), a jednocześnie zapewnić poczucie bliskości z innymi oraz możliwość utrzymywania kontaktów społecznych. Podobną koncepcję jednostki sąsiedzkiej (neighborhood unit) stworzył w latach dwudziestych XX wieku Clarence Perry. Zyskała ona dużą popularność i stała się punktem odniesienia dla planistów miejskich oraz architektów w USA, w Europie, a także w Polsce. Koncepcja dotyczyła bardziej poziomu osiedla niż sąsiedztwa i obejmowała budowę wspólnot mieszkańców. W ujęciu Perryego osiedle powinno być traktowane jako całościowa inwestycja i powinno stanowić jednostkę samorządową.

W obecnej praktyce wrocławskiej, rady osiedli są częścią administracji publicznej, inaczej częścią składową gminy. Są samorządowymi jednostkami pomocniczymi Gminy Wrocław. Osiedla tworzy Rada Miejska w drodze uchwały po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami lub z ich inicjatywy. Granicę każdego osiedla, jego organizację, a także zakres działania określa statut osiedla nadany przez Radę Miejską. Mieszkańcy osiedla podejmują decyzje poprzez głosowanie powszechne (referendum) lub za pośrednictwem organów osiedla. Organem uchwałodawczym w osiedlu jest rada osiedla, natomiast organem wykonawczym jest zarząd osiedla, na czele którego stoi przewodniczący. Rada osiedla reprezentuje jego mieszkańców wobec organów i jednostek organizacyjnych miasta. Realizuje swoje zadania, współpracując z organami samorządu Wrocławia oraz instytucjami i organizacjami działającymi na terenie osiedla. Osiedla prowadzą gospodarkę finansową w ramach budżetu miasta. Nadzór nad działalnością osiedli sprawuje Rada Miejska oraz Prezydent Wrocławia. Rada osiedla corocznie przedkłada Przewodniczącemu Rady Miejskiej sprawozdanie za rok uprzedni o jej działalności, w którym zawarte są informacje o realizacji zadań, wykonaniu planu finansowego oraz stanie przekazanego mienia komunalnego.

Na terenie Wrocławia funkcjonuje obecnie 48 osiedli, w tym 47 rad – nie odbyły się wybory do rady osiedla na Przedmieściu Oławskim w 2013 r. Analiza dostępnych danych (magistrat, strony internetowe rad osiedli, wywiady z radnymi osiedlowymi) wskazuje, że zaledwie 1/3 działa prężnie i efektywnie, 1/3 ogranicza się do zadań podstawowych, a dla pozostałej 1/3 sukcesem jest już to, że sesje w ogóle się odbywają. Znane są przypadki rad gdzie radni przez wiele miesięcy nie mogli się porozumieć i konieczny był udział negocjatora. Skupmy się jednak na pozytywnych działaniach rad i niektórych propozycjach zmian.

Propozycje zmian – studium

Budżety, koszty obsługi i diety radnych

Corocznie rady osiedla otrzymują z budżetu Wrocławia ok. 2,5 mln zł. Średnio jedna rada otrzymuje 70 tys. zł 35-40 tys. (popr. 10.11.2016 r.). Z tych pieniędzy znaczna część idzie na funkcjonowanie rad i diety radnych. W przypadku diet radnych osiedlowych sprawa jest nieco skomplikowana, bowiem nie ma przepisu, który reguluje w jakiej wysokości powinny one być. Jest jedynie zapis mówiący o tym, że maksymalnie 1/4 budżetu rady może być przeznaczona na diety. Są zatem rady gdzie radni diety pobierają i nie pobierają. Koszty wyborów do rad osiedli to nieco ponad 130 tys. zł.

Wybory do rad osiedli w okresie wyborów samorządowych

Warto zastanowić się nad propozycją przeniesienia wyborów do rad osiedli na czas wyborów samorządowych. Obecnie wybory do rad osiedli odbywają się rok przed wyborami samorządowymi. Do wyborów na prezydenta Wrocławia, radnych Rady Miejskiej oraz Sejmiku Wojewódzkiego można zatem wprowadzić wybory do rad osiedli. Za takim rozwiązaniem jest kilka istotnych argumentów. Przede wszystkim pozwoli to na zmniejszenie kosztów organizacji wyborów i większą frekwencję. Podniesie także rangę samych rad osiedli, jako znaczących jednostek demokracji lokalnej. To kluczowe dla obywatelskiej partycypacji społeczności lokalnej, osiedlowej. Jest jeszcze jedna kwestia – ambitnego radnego. Utarło się bowiem, że jeśli ktoś chce zostać radnym miejskim, to powinien zacząć od rady osiedla, aby pokazać mieszkańcom zaangażowanie, wiarygodność, dobre chęci. Tylko co on pokaże przez ‘1 rok’ ? Cztery lata to czas na realne działania i zyskanie zaufania mieszkańców.

Uprawnienia rad

Rady osiedla, choć są jednostkami pomocniczymi gminy, nie mają wpływu na realizowane na ich terenie inwestycje. Mogą opiniować i konsultować różne wnioski ale ich opinie nie mają mocy wiążącej. Jeśli rada osiedla podejmie uchwałę niezgodną z przepisami, Rada Miejska ją uchyla. Zazwyczaj rady osiedla opiniują wnioski o przyznanie lub nie koncesji na alkohol. Kiedy jednak opinia rady jest negatywna, magistrat najczęściej jej nie uwzględnia nie podając tym samym żadnych argumentów. Podobnie wygląda sytuacja z Kartą Zadań Inwestycyjnych, którą każda rada przedkłada do realizacji w ramach budżetu Miasta na dany rok i wieloletniego planu inwestycyjnego. Każde osiedle może zgłosić maksymalnie trzy zadania inwestycyjne, np. naprawa chodnika (zadania te powinny powstać w oparciu o wiedzę samorządu osiedlowego uzyskaną na podstawie kontaktów z mieszkańcami). Rzecz jednak w tym, że zgłoszenie KZI nie gwarantuje jego realizacji. Zdarza się nawet, że KZI nie są realizowane przez kilka kadencji danej rady. Nawet przy organizacji festynu osiedlowego rada musi uzyskać zgodę Zarządu Zieleni Miejskiej.
Nie ulega wątpliwości zatem, że zwiększenie uprawnień rady jest konieczne. Za tym rozwiązaniem powinny iść określone środki. To radni osiedlowi najczęściej znają problemy, z którymi stykają się ich sąsiedzi, mieszkańcy danego osiedla, społeczności lokalnej. Z tymi problemami stykają się także oni sami. Zwiększenie uprawień i uproszczenie części procedur z pewnością pozwoli na szybsze rozwiązywanie problemów czy realizowanie pomysłów, ciekawych rozwiązań, proponowanych przez mieszkańców osiedli.
Dobrym przykładem, gdzie uprawnienia rad osiedli są dużo większe, jest miasto Poznań. Do zadań osiedla należą sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, określone w statucie osiedla – Statut Miasta § 39 oraz działania dotyczące obszaru Osiedla w zakresie:

  1. tworzenia więzi lokalnych;
  2. funkcjonowania i rozwoju infrastruktury technicznej;
  3. lokalnych dróg, chodników i parkingów;
  4. oświaty, kultury, sportu, rekreacji;
  5. ładu przestrzennego;
  6. porządku i bezpieczeństwa;
  7. stanu środowiska, skwerów, zieleńców, parków;
  8. dbałości o mienie Miasta;
  9. usług świadczonych przez jednostki organizacyjne Miasta.

Dzielnicowe zamiast osiedlowych (?)

Jedną z propozycji zmian w funkcjonowaniu rad osiedli jest utworzenie rad na poziomie dzielnicowym. Wrocław posiada 5 bardzo dużych obszarowo dzielnic. Dla przykładu, Śródmieście to osiedla na Wielkiej Wyspie, Nadodrze i Ołbin, a Krzyki to aż 25. osiedli. Wątpliwe jest, aby radni dzielnic byli w stanie znać tak dobrze określoną dzielnicę, sprawnie identyfikować potrzeby i rozwiązywać społecznie ważne problemy. Nadrzędną ideą osiedlowej samorządności jest zapewnienie wysokiej jakości życia, poczucie bliskości, możliwość utrzymywania kontaktów społecznych, budowanie i wzmacnianie wspólnoty mieszkańców. Trudno zatem, aby rada na poziomie dzielnicowym mogła sprostać temu zadaniu.
Co innego, kiedy weźmiemy pod uwagę rozwiązanie, które funkcjonuje w Warszawie, gdzie funkcjonują rady dzielnic i osiedli. Pytanie na ile taka struktura jest efektywna? Czy takie rozwiązanie nie spowalnia procesów decyzyjnych? Czy nie jest obarczone kolejnymi etapami samorządowej biurokracji. Podkreślić trzeba, że należy zmierzać w kierunku uproszczenia procedur i zwiększenia uprawnień, a także budżetu, którym rada mogłaby swobodnie dysponować.

Liczba radnych i kadencyjność

We Wrocławiu jest ponad 800 radnych osiedlowych, średnio 16. na radę osiedla. Kadencja rady trwa cztery lata. Radnym można więc być, przy założeniu, że co cztery lata uzyska się odpowiednie poparcie mieszkańców, aż do śmierci (!). Trudno rozważać na ile jest to dobre dla funkcjonowania rady. Trzeba natomiast stworzyć taki mechanizm, aby zapobiegać koleżeńskiej kokieterii, wszelkim układom i innym symptomom nieprawidłowości. Słusznym rozwiązaniem wydaje się być zmniejszenie liczby radnych o 1/3 (popr. 10.11.2016 r.) i ograniczenie kadencji do dwóch. Warto jednak zaznaczyć, że liczba radnych wynika z ustawy o samorządzie gminnym. Ona też reguluje ilość radnych w gminie i ma wpływ na ilość radnych osiedlowych.

Projekty partnerskie, konkursowe & WBO

Rada osiedla nie może złożyć wniosku w ramach Wrocławskiego Budżetu Obywatelskiego. Natomiast radny jako osoba fizyczna – lider projektu już tak. Rada osiedla poza swoim budżetem może składać wnioski do Wrocławskiego Centrum Rozwoju Społecznego na realizację zadań dodatkowych w formie dofinansowania, np. organizację zajęć dla seniorów czy dzieci. I w zasadzie to tyle.
Dobrym pomysłem jest ustanowienie konkursu dla rad osiedli na wzór konkursu dla rad dzielnic „Przyjazna dzielnica” w Gdyni. Głównym jego celem jest stworzenie instrumentu, który w założeniu ma wspierać budowanie lokalnej społeczności w oparciu o wspólne diagnozowanie potrzeb i kreowanie potrzebnych do tego rozwiązań. Gospodarzem takiego procesu są rady dzielnic, których zadaniem jest stworzenie lokalnej sieci partnerstwa na rzecz działań lokalnych. W pierwszej edycji konkursu, obok rady dzielnicy, w skład partnerstwa weszły: szkoły, UKS’y, samorządy uczniowskie, kluby seniora, parafie, lokalne organizacje pozarządowe, biblioteki miejskie, spółdzielnie mieszkaniowe oraz Gdyńskie Centrum Sportu. Pozyskane w konkursie środki służą realizacji przedsięwzięć podnoszących jakość życia w dzielnicy. Są to działania miękkie dotyczące zagadnień edukacyjnych, społecznych, sportowych, kulturalnych oraz rodzinnych.
Warto też rozważyć pomysł projektów partnerskich rady osiedla z grupą mieszkańców w ramach WBO. oznacza to, że w ramach WBO należałoby wyodrębnić część środków na realizację tego zadania.

Reasumując, kwestię funkcjonowania rad osiedli we Wrocławiu należy poddać szerokiej, publicznej debacie. Nie wszystkie kwestie są możliwe do realizacji na poziomie samorządowym, chociażby z tego faktu, że niektóre zapisy wynikają z ustawy o samorządzie gminnym. Nadrzędną ideą osiedlowej samorządności jest zapewnienie wysokiej jakości życia, poczucie bliskości, możliwość utrzymywania kontaktów społecznych, budowanie i wzmacnianie wspólnoty mieszkańców. Zatem debata o roli rad osiedli, uprawnieniach, kadencyjności i liczbie radnych, terminie wyborów jest potrzebna i kluczowa nie tylko dla Wrocławia. lecz także innych miast, a przede wszystkim dla mieszkańców.

Bibliografia & Netografia

  1. Imiołczyk B., 2006, ABC Samorządu Terytorialnego. Poradnik nie tylko dla radnych, Fundacja Rozwoju Demokracji Lokalnej, Warszawa.
  2. Frekwencja 3,94 proc. Co to za wybory? z dnia 19.06.2016 r.
  3. Granice wrocławskich osiedli z dnia 20.06.2016 r.
  4. Matczak P., Rady osiedli: czemu służą, kto za nimi stoi?, Pracownia Badań i Innowacji Społecznych Stocznia, Warszawa.
  5. Obwieszczenie Miejskiej Komisji Wyborczej z dnia 23 maja 2013 r. w sprawie ogłoszenia wyników głosowania i wyników wyborów do Rad Osiedli we Wrocławiu z dnia 19.06.2016 r.
  6. Obwieszczenie Przewodniczącego Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 9 sierpnia 2004 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu uchwały nr XXVI/276/96 Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 17 maja 1996 r. w sprawie przyjęcia Statutu Wrocławia w brzmieniu uzgodnionym z Prezesem Rady Ministrów.
  7. Osowicz E, 2014, Rady osiedli – jak działają, co robią i czy są potrzebne? z dnia 19.06.2016 r.
  8. Organizacja formalna osiedli w Poznaniu z dnia 20.06.2016 r.
  9. Puśko R., 2016, Forum Praktyków Partycypacji 2016 z dnia 19.06.2016 r.
  10. Puśko R., 2016, Rady osiedli – obywatelskie marzenie czy fasada? z dnia 19.06.2016 r.
  11. Rudzki T., 2013, Ożywić rady osiedli! z dnia 19.06.2016 r.
  12. Samodzielny referat Centrum Aktywności Obywatelskiej Urzędu Miasta Gdyni z dnia 19.06.2016 r.
  13. Sandecki M., 2016, Rady dzielnic powinny być mocniejsze. To korzyść dla wszystkich z dnia 18.06.2016 r.
  14. Szyszko K., 2014, Rady Osiedli: oddajmy głos mieszkańcom z dnia 19.06.2016 r.
  15. Wrocławskie Osiedla z dnia 20.06.2016 r.
  • ygyygy

    Niby się ze wszystkim zgadzam, ale mam drobne wątpliwości.
    1. Podzielam argumenty dla zrównania w czasie wyborów do RO i samorządowych. Dostrzegam jednak w tym równocześnie zagrożenie upartyjnienia naszej osiedlowej niszy – wystawienie reprezentacji partii będzie prestiżowe (że niby mamy ludzi na wszystkich szczeblach), może też stanowić poligon doświadczalny dla młodzieżówek. Obecni działacze osiedlowi nie mieliby szans z partyjną machiną marketingową (głównie ze względów finansowych).
    2. Nie popieram kadencyjności – tu nie ma realnej władzy, która mogłaby deprawować radnych (jak ktoś się napawa taką “władzą”, to musi mieć nierówno pod sufitem). W sumie nie przypominam sobie tak na szybko przypadku kolegialnego organu legislatywy, w którym obowiązywałaby kadencyjność. Swoją drogą mogłoby to doprowadzić do zaniku RO. Już teraz mamy przykład Osiedla, na którym nie powołano RO. W wielu okręgach zgłoszonych zostało dokładnie tylu kandydatów, ile było do objęcia mandatów. Oznacza to, że środowisko aktywnych działaczy osiedlowych (zawężone wręcz do grupy chcących zaangażować się w tej zinstytucjonalizowanej formie) stanowi pewien ograniczony zbiór. Wprowadzenie kadencyjności spowodowałoby jego uszczuplenie, co skutkować mogłoby kolejnymi Osiedlami bez swego samorządu.
    3. Przykład poznański jest bardzo ciekawy – warto by rozwinąć jego opis. Chociażby o fakt, że dysponują oni własnymi budżetami inwestycyjnymi, czasami dochodzącymi wręcz do kilku milionów złotych. Przy tych kwotach nie trzeba prosić się miasta o remont chodnika czy postawienie ławek na skwerku…
    4. Ograniczenie ilości radnych do 1/3 obecnej ich liczby to hasło przerażająco populistyczne. Taka ich liczba uniemożliwiłaby wręcz obsadzenie statutowych organów samorządu osiedlowego: 5 członków Zarządu, Przewodniczący Rady i jego zastępca to razem 7 osób. Gdzie tu miejsce na dyskusję, różne spojrzenia na dany problem czy przedstawicielstwo różnych grup wyborców? Zamiast samorządu mielibyśmy dyktat wąskiej grupy. I to nie najlepszych, ale najgłośniej naganiających znajomych i krewnych królika do urn…

Skontaktuj się ze mną

Odpowiadam w trybie ASAP.

Not readable? Change text. captcha txt
Stypendia & Wyróżnienia
  • Stypendium projakościowe dla najlepszych doktorantów (2011/2012, 2012/2013)

  • Stypendium dla najlepszych doktorantów (2012/2013)

  • Stypendium naukowe dla najlepszych doktorantów (2011/2012)

  • III miejsce w konkursie fotograficznym Discover Europe w kategorii Experience Erasmus 2009

  • Stypendium Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego za osiągnięcia w nauce (2007/2008)

  • Finalista ogólnopolskiego projektu “Eurostudenci.pl” (2007)

  • PFRON, Stypendium specjalne za wyniki w nauce (2005, 2 x 2006, 2007)

×